邵廣昭／海洋OECM的現況與挑戰：台灣離岸風場作為全球首例的意義

OECM（Other Effective Area Based Conservation Measures）一詞的英文直譯為「其他有效的區域保育措施」。雖然該概念於2010年已出現在《生物多樣性公約》第十次締約方大會（COP10）的愛知目標11中，但當時只是提出「保護區＋其他有效措施」的概念，並沒有明確的定義。直到2018年第14次締約方大會（COP14）才通過正式定義與判定標準，強調「非保護區，但能長期有效保育生物多樣性」。2022年COP15通過《昆明－蒙特婁全球生物多樣性框架》，將OECM納入「30×30目標」時，OECM才被正式視為與保護區同等重要的保育工具。少了它，全球陸域和海域要在2030年底前達成30%面積納入保護範圍的目標，將更難實現。

此外，OECM重要的特徵以及和傳統保護區的不同，在於它把傳統保護區的思維由「劃設禁區」轉變為「多元治理」；由「政府主導」轉變為「社區／產業參與」；由「保育優先」轉變為「保育和利用共存」。特別是在增加保育覆蓋率、提升生態連通性、以及涵蓋重要生物多樣性區域（Key Biodiversity Areas, KBAs）方面，OECM能彌補傳統保護區的不足。因此，全球各國均在努力推動、擬定相關法令，積極盤點並鼓勵各界申請。從2019起，OECM的數量和覆蓋面積快速增加。至2026年3月，全球已有約7000多處OECM，覆蓋約1.3%全球面積，雖然比例不高，但成長速度快。

然而，這些登錄在世界保護區資料庫（WDPA）的OECMs，絕大多數是屬於陸域的OECMs，約占97%；海域OECMs只有229個左右，僅占約3%。造成此一現象的主因在於，陸域土地可私有及買賣，潛力場址多元，有水源保護區、森林保護區／保安林、軍事管制區（未開發區域）、傳統領域（原住民族地區）、私人自然保護地／生態農場、宗教聖地／寺廟保護林及特定用途區（如國防科研區、科學園區綠地等）。相較之下，海域幾乎無法私有及買賣，任何海上設施或利用行為均需要政府核准，通常僅能限期租用或許可使用，而且海域幾乎無處不受到開發利用的壓力。因此，符合海域OECM的場域可說是少之又少。

根據國際自然保育聯盟（IUCN）先前出版的OECMs準則，可能的海洋潛力場址包括：漁業管理區、社區自主管理海洋區域（LMMAs）、原住民保育領域與區域（ICCAs）、神聖自然地點、離岸風場與人工魚礁、以及工業港、電廠進岀水口以軍港等管制區。

台灣的海洋OECM 從起步到首批成果

OECM目前已在多國政策上積極導入。加拿大、歐洲、澳洲等國已建立認定制度；台灣也在2025年推動「保育共生地」及「海洋有效保育區」認證，分別由林保署及海保署主政。台灣陸域的保育共生地已於今年3月26日由林保署授證給62處場址以及三處潛力場址。相較之下，海洋領域目前公告數量較少，主要原因在於海洋OECM於去年《海洋保育法》通過後才正式納入法制推動。

海洋不像土地可以私有，且海域治理涉及漁業、航運、能源及海域使用等跨部門管理，認定條件與審查程序相對複雜，因此符合條件的場域本就有限。海委會終於在今年5月22日公布首批「海洋的OECM」，包括「觀塘液化天然氣廠未開發區」、「和平工業區專用港」及「離岸風力發電第一期計畫」等三處場址。數量雖然不多，但在台灣OECM海陸域加總中占比達4.6%，略高於全球已公布海陸OECM約3%的比例。

其中特別值得一提的是，離岸風場正式被認證為海洋的OECM，台灣乃是全球的首例！

離岸風場之所以符合OECM的條件與申請資格，因為它滿足：具有明確地理範圍、目前未被認定為保護區、已受到有效治理和管理、以及具重要生物多樣性價值等四項基本條件，同時能持續支持生態系的功能和服務，並尊重文化、精神、社會、經濟和地方價值，或其管理制度已考量利害關係人的公平合理性。

以台電一期風場申請文件和佐證資料為例，其中包括水肺潛水拍攝的水下照片與影片。風機水下基礎原本位於較為荒蕪的沙泥地上，因風機硬底質表面已附著生長各種岩礁棲性的底棲無脊椎動物及魚類，充分發揮人工魚礁培育與復育海洋生物多樣性及魚類資源的功效。

風機表面附著的珊瑚、海綿、苔蘚、棘皮、軟體、甲殼類、藤壺等，以及岩礁棲性魚類已達一兩百種，這些都是當地未曾出現過的種類。每座風機儼然已經形成一處生機盎然的珊瑚礁生態系。風場內等距排列的風機矗立在沙泥海床上，有如沙漠中的綠洲，成為海洋生物的庇護場所。

更重要的是，根據多年來環境影響評估及監測資料顯示，風機設立數年後，這些新增的岩礁生物完全未影響或排擠原有的沙泥底棲生物種類和族群量。換言之，它是具有「加成性」而非「取代性」。這項研究成果已在今年初發表在國際學術期刊。

此外，由於風場內風機林立，的確限制了網具漁業進入捕魚，卻也因此形成類似海洋保護區的效果，避免魚類被一網打盡。當幼魚在風場內安全長大之後，自然而然外溢到風場外，補充附近魚源，促使漁業資源得以永續利用。因此，海洋保護區其實是在「護漁」，而不是導致魚類因過度捕撈而資源枯竭的「滅漁」。

全球首例的意義與發展契機

既然離岸風場如此符合海洋OECM的各項條件，為何從2019年迄今，國際上尚未出現被認證的案例，而讓台灣搶了頭香呢？原因包括：離岸風電發展在全球尚未普及；目前全球針對海洋OECM具完整立法的國家非常少，多數國家仍以「既有法律加上政策框架或指引」方式認定OECM，例如加拿大。歐盟各國雖尚未完全統一OECM法律定義，但據悉在波羅的海海洋環境保護委員會（簡稱赫爾辛基委員會, HELCOM）及保護東北大西洋海洋環境公約（簡稱OSPAR公約）的OECM準則立法後，北海可能會出現第一個離岸風場的OECM案例；印尼及菲律賓仍缺乏正式認定機制；南非、哥倫比亞、莫三比克、馬達加斯加等國雖有實際符合OECM條件的區域，但均未正式法律化。畢竟，海洋OECM因管轄複雜（涉及漁業、航運、能源）、空間流動性高及利益衝突大，發展比陸域慢很多。

此外，目前不少人仍對離岸風電開發持負面看法，認為施工及營運噪音可能影響海洋生態，且風機矗立海面不利漁民捕魚、有損漁民權益。然而，隨著減噪技術日新月異，以及風場開發需要先完成漁業補償才能通過環評，風機的魚礁功能與保護區效益反而能為漁業資源帶來永續發展及漁村繁榮的契機，創造共存共榮的雙贏局面。這些仍需持續加強與社會的溝通和科學教育宣導。

總之，台電「離岸風力發電第一期計畫」的離岸風場通過台灣、也是全球第一個海洋OECM認證後，所帶來的契機是：台灣目前已開始營運的七至八處風場，以及預計在2030年完成的10至15處風場，都有機會成為海洋OECM，所增加的保護面積會大幅提升，相信對我國推動海洋30x30目標將大有助益。

接下來，台灣目前共有89處在1970年代由政府投放的人工魚礁區，其中大概有半數曾經進行魚礁效果調查。雖然部分魚礁有破損、解體、沙埋或覆網等問題，而使培育效果打折，但仍有不少礁區經過多年孕育，儼然成為繁茂的珊瑚礁生態系，成為種多、量少、價格高，但資源枯竭情況較沙泥底棲性魚類更嚴重的岩礁棲性魚類的庇護所。這些礁區經過調查評估後，應能轉型為海洋保護區或OECM，讓台灣在新增海洋保護區面臨相當困難的情況之下，開創另一個努力方向。